אמריקה אינה רק מדינה. היא גם סיפור על הגעה.
במוזיאון ההגירה באליס איילנד שבניו יורק נשמר הזיכרון של מיליוני בני אדם שהגיעו לארצות הברית בתקווה לשנות את גורלם.
הם באו מאירופה וממקומות אחרים, דיברו שפות שונות, נשאו שמות משפחה שנשמעו זרים לאוזן האמריקאית וחיפשו הזדמנות כלכלית, ביטחון או עתיד עבור ילדיהם.
דימוי המהגר היורד מן האונייה הפך לאחת התמונות המזוהות ביותר עם ההיסטוריה האמריקאית.
אבל זוהי רק תמונה אחת.
לצד ההגירה מרצון התקיימו בהיסטוריה האמריקאית גם עקירה של עמים ילידיים, עבדות והבאת בני אדם מאפריקה בכפייה. לא כל מי שבנה את הכלכלה האמריקאית הגיע אליה מתוך בחירה חופשית.
ההבחנה הזאת חיונית כדי להבין את הטענה שאמריקה נבנתה ממהגרים: היא מבטאת אמת היסטורית חשובה, אבל אינה מתארת לבדה את מלוא תהליך הקמתה של האומה.
מי היה רשאי להפוך לאמריקאי?
בשנת 1790 חוקק הקונגרס האמריקאי את אחד מחוקי ההתאזרחות הראשונים של המדינה הצעירה.
חוק ההתאזרחות של 1790, Naturalization Act, הגביל את האפשרות להתאזרח בעיקר לאנשים חופשיים שהוגדרו לבנים, בכפוף לדרישות החוק.
הדבר מדגים שהרעיון האמריקאי על חירות ושוויון לא הוחל מלכתחילה באופן שווה על כל בני האדם.
המשפט קבע גבולות לא רק לכניסה למדינה, אלא גם להשתייכות הפוליטית אליה.
מי ראוי להיות אזרח? מי יוכל להשתתף במערכת הדמוקרטית? מי ייחשב לחלק מן האומה?
אלו שאלות שהמשיכו לעצב את מדיניות ההגירה האמריקאית במשך דורות.
אליס איילנד: שער הכניסה והמסננת
תחנת ההגירה הפדרלית באליס איילנד נפתחה בשנת 1892, ובמשך יותר משישה עשורים הפכה לסמל המעבר לעולם החדש.
בעבור רבים הייתה זו תחנה בדרך לחיים חדשים. בעבור אחרים הייתה זו נקודת בדיקה שבה הוכרע אם יוכלו להיכנס למדינה.
הנוסעים עברו הליכים מנהליים ורפואיים ובדיקות בהתאם לדין התקופה.
זהו פרט היסטורי שממחיש עיקרון שנותר רלוונטי גם כיום: הגירה אינה רק תנועה פיזית של אדם ממקום למקום. היא גם פעולה המותנית בהכרה של המדינה בזכותו להיכנס.
המהגר רואה הזדמנות. המדינה בוחנת כניסה.
המתח הזה לא נולד בעידן הוויזות המודרניות. הוא מלווה את אמריקה כמעט מראשיתה.
כאשר הפחד הפך לחוק
ההיסטוריה האמריקאית אינה סיפור של פתיחות מתמדת.
חוק הדרת הסינים משנת 1882, Chinese Exclusion Act, יצר מגבלות חריפות על הגירת פועלים סינים והפך לסמל של אפליה המעוגנת בחקיקה פדרלית.
בשנות העשרים של המאה העשרים חוקקה ארצות הברית מערכת מכסות שהתבססה על מוצא לאומי והעדיפה קבוצות אוכלוסייה מסוימות על פני אחרות.
החוקים הללו לא נוצרו בחלל ריק.
הם שיקפו מאבקים פוליטיים, חששות כלכליים, דעות קדומות ותפיסות של זהות לאומית.
המשפט לא רק ניהל את גבולות המדינה. הוא ביטא החלטות חברתיות על האופי הרצוי של החברה האמריקאית.
כאן עולה שאלה עמוקה יותר: האם חוק ההגירה משקף את החברה, או שהוא אחד הכלים המרכזיים שבאמצעותם החברה מעצבת את עצמה?
כנראה ששני התהליכים מתקיימים במקביל.
1965: השנה ששינתה את ההגירה האמריקאית
אחת מנקודות המפנה החשובות בתולדות ההגירה הייתה חקיקת Immigration and Nationality Act Amendments of 1965, המוכרת גם כחוק Hart–Celler.
החוק ביטל את מערכת מכסות המוצא הלאומי הישנה והניח יסודות למערכת מודרנית שהתמקדה במידה רבה בקשרים משפחתיים, בתעסוקה ובקטגוריות זכאות נוספות.
השינוי לא ביטל את כל ההגבלות על ההגירה, ולא יצר מדיניות של גבולות פתוחים.
אבל הוא שינה באופן יסודי את העקרונות שבאמצעותם ארצות הברית בחרה רבים מן המהגרים שהורשו להיכנס אליה.
בטווח הארוך תרמה הרפורמה לשינוי בהרכב אוכלוסיית המהגרים ולהתרחבות ההגירה מאזורים רבים בעולם.
ההיסטוריה מלמדת כאן משהו חשוב: מסלול ההגירה שנראה לנו היום טבעי ומובן מאליו הוא תוצר של בחירות פוליטיות ומשפטיות, ולא חוק טבע.
כיצד נולד הגרין קארד המודרני?
גרין קארד, Green Card, הוא הכינוי המקובל למסמך המעיד על מעמד של תושב קבע חוקי בארצות הברית.
אבל הזכות לקבל מעמד כזה אינה נובעת מעצם הרצון לחיות במדינה.
הדין הפדרלי מגדיר מסלולי הגירה שונים, בין היתר על בסיס קשרים משפחתיים, תעסוקה, השקעות וקטגוריות מיוחדות.
במסלולים רבים נדרש הליך הכולל בקשה או עתירה, בחינת זכאות, ולעיתים גם זמינות של מספר ויזת הגירה בהתאם למכסות החלות.
הדבר יוצר מערכת שבה שני אנשים בעלי סיפורי חיים דומים עשויים להתמודד עם דרישות משפטיות שונות לחלוטין.
אחד עשוי להיות זכאי למסלול הגירה משפחתי. אחר יידרש להוכיח התאמה לקטגוריה מקצועית. אדם שלישי עשוי שלא למצוא מסלול מתאים במצבו הנוכחי.
זוהי אחת הסתירות המובנות ברעיון של אומה שנבנתה מהגירה: ההגירה היא חלק מן הזהות הלאומית, אך הזכאות להגירה נשארת מוגדרת באמצעות חוק.
האם אמריקה זקוקה למהגרים?
מבחינה כלכלית, למהגרים היה לאורך ההיסטוריה תפקיד משמעותי בשוק העבודה האמריקאי, ביזמות, במחקר, בתעשייה וביצירת קהילות חדשות.
עם זאת, השפעת ההגירה על כלכלה וחברה אינה ניתנת לצמצום למשפט אחד.
השפעותיה עשויות להשתנות לפי ענפי תעסוקה, רמת הכשרה, אזור גיאוגרפי, מדיניות ציבורית ותקופת זמן.
הדיון הציבורי כולל גם שאלות על דיור, תשתיות, שכר, אינטגרציה חברתית ואכיפת חוק.
דיון רציני בהגירה אינו מחייב להתעלם מן הקשיים האלה.
הוא מחייב להפריד בין השפעות שנמדדו במחקר לבין מסרים פוליטיים, ולעיתים גם בין המציאות המקומית לבין הכללות על אוכלוסיות שלמות.
ישראל וארצות הברית: שתי חברות שנבנו גם מתנועה אנושית
לישראל ולארצות הברית יש מסורות היסטוריות שונות, אך שתיהן הושפעו עמוקות מהגירה.
בישראל, העלייה היהודית כרוכה בתפיסה לאומית, היסטורית ומשפטית מיוחדת, ובמרכזה חוק השבות.
בארצות הברית, מערכת ההגירה התפתחה במסלולים אחרים, המשלבים קשרי משפחה, עבודה, השקעות וקטגוריות הגירה נוספות.
ההבדל אינו רק טכני.
הוא מייצג תפיסות שונות של השתייכות, אזרחות והיחס בין מדינה לאדם המבקש להצטרף אליה.
עבור ישראלי המבקש לעבור לארצות הברית, ההבחנה הזאת חשובה.
העובדה שאדם מחזיק בכישורים, במשאבים או ברצון להשתלב בחברה האמריקאית אינה יוצרת כשלעצמה זכות להגירה.
הדרך המשפטית נקבעת לפי המסלול והדרישות החלים עליו.
מה ההבדל בין ויזה זמנית להגירה קבועה?
בדיני ההגירה האמריקאיים קיימת הבחנה יסודית בין ויזות שאינן ויזות הגירה, Nonimmigrant Visas, לבין ויזות הגירה, Immigrant Visas.
הראשונות מיועדות למטרות שהייה המוגדרות בחוק, כגון ביקור, לימודים, עבודה זמנית או פעילות עסקית מסוימת.
השניות קשורות למסלולים המובילים למעמד תושבות קבע.
ההבדלים משמעותיים: התנאים, הזכויות, משך השהייה, מגבלות העבודה והאפשרויות להתקדמות למעמד אחר אינם זהים.
בנוסף, מדיניות ופרוצדורות יכולות להשתנות. לכן אין להסיק שקבלת ויזה זמנית מבטיחה בעתיד גרין קארד, או שהמעבר ביניהם הוא הליך אוטומטי.
היסטוריית ההגירה של האדם ומטרתו בעת הגשת הבקשה עשויות להיות רלוונטיות לבחינת זכאותו.
מי זכאי להגר לארצות הברית כיום?
התשובה אינה נקבעת באמצעות מבחן כללי של רצון, השכלה או השתלבות חברתית.
יש לבדוק אם קיים מסלול חוקי המתאים לנסיבותיו של המבקש.
במקרים מסוימים מדובר בקשר משפחתי מזכה. במקרים אחרים מדובר בהליך הגירה על בסיס תעסוקה, ולעיתים במסלולים המיועדים ליכולות מקצועיות יוצאות דופן או להשקעה.
גם לאחר מציאת מסלול מתאים, עשויים לחול תנאים נוספים ובהם זמינות ויזה, עילות אי־כשירות, דרישות מסמכים והליכים קונסולריים.
לכן השאלה הנכונה אינה רק ״האם אפשר להגר לאמריקה?״ אלא ״איזה מקור משפטי מעניק לאדם מסוים אפשרות לבקש מעמד, ובאילו תנאים?״
המסקנה: החלום האמריקאי אינו פטור מחוק
ארצות הברית ממשיכה להיות מקום שבו אנשים רבים מבקשים לבנות עתיד חדש.
זהו חלק בלתי נפרד מן ההיסטוריה, מן התרבות ומן הדימוי העולמי שלה.
אבל החלום האמריקאי התקיים מאז ומתמיד לצד מערכת משפטית שהגדירה מי רשאי להשתתף בו ובאילו תנאים.
ההיסטוריה אינה מוכיחה שכל אדם צריך לקבל רשות להיכנס לארצות הברית.
היא כן מזכירה שהשאלה מי רשאי להיכנס מעולם לא הייתה טכנית בלבד.
מאחוריה עומדות תפיסות על כלכלה, זהות, חירות, ביטחון ושייכות.
אמריקה נבנתה גם בידי אנשים שהגיעו ממקומות אחרים. השאלה מי יוכל להגיע אליה מחר ממשיכה לעצב את דמותה.
מקורות למחקר ולהעמקה
U.S. Citizenship and Immigration Services — Overview of INS History. ↗National Park Service — Ellis Island History. ↗Immigration and Nationality Act of 1965.
Migration Policy Institute — Major U.S. Immigration Laws, 1790–Present.
Pew Research Center — How U.S. Immigration Laws and Rules Have Changed Through History.
U.S. Department of State — Immigrant Visas. ↗המאמר הוא סקירה היסטורית ומשפטית כללית ואינו מהווה ייעוץ משפטי פרטני.